CONSIDERAÇÃO INICIAL
O presente artigo tem a finalidade de traçar algumas linhas acerca da natureza jurídica dos conselhos fiscais de profissão regulamentada.
A importância do estudo se mostra presente, tendo em conta que as mais diversas profissões liberais têm seu órgão de fiscalização específico, que serve de sustentáculo para toda uma atividade profissional e que sem dúvida resvala a sua atuação na própria sociedade, pela repercussão da atuação dos respectivos profissionais.
A discussão acerca da natureza jurídica dos conselhos, que foi alvo de controvérsias durante um bom tempo, sem dúvida contribuiu para a falta de uniformidade na conduta, postura e funcionamento dos vários conselhos, o que trouxe severos transtornos para sua disciplina jurídica.
DA NATUREZA JURÍDICA
Os conselhos fiscais de profissões regulamentadas são criados por meio de lei federal, em que geralmente se prevê autonomia administrativa e financeira, e se destinam a zelar pela fiel observância dos princípios da ética e da disciplina da classe dos que exercem atividades profissionais afetas a sua existência.
Não raro, na própria lei de constituição dos conselhos vem expresso que os mesmos são dotados de personalidade jurídica de direito público, sendo que outras leis preferem apontá-los, desde logo, como autarquias federais.
Acontece que, mesmo com essa regulamentação clara, a natureza jurídica dos conselhos profissionais sempre foi alvo de controvérsias.
Várias são as naturezas jurídicas apontadas para os conselhos de fiscalização, como autarquias de natureza especificamente corporativa, autarquias especiais, autarquias sui generis, entidades paraestatais ou até mesmo entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado.
A natureza privatística dos conselhos profissionais ganhou força com a edição da Lei 9.649, de 27 de maio de 1998, na qual se previu que os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.
Essa lei, contudo, foi impugnada pela Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.717-6/DF, ajuizada em conjunto pelo Partido Comunista do Brasil – PC do B –, pelo Partido dos Trabalhadores – PT – e pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT.
Em sede de cautelar, no dia 22 de setembro de 1999, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, suspendeu a eficácia dos dispositivos impugnados [1] da Lei 9.649/98.
No dia 07 de novembro de 2002, o mérito da ADIN 1.717-6/DF foi julgado, tendo como Relator o Ilustre Ministro Sydney Sanches, que transcreveu, na fundamentação do seu voto, trecho por ele averbado em sede de cautelar, quando disse que:
"... não me parece possível, a um primeiro exame, em face de nosso ordenamento constitucional, mediante a interpretação conjugada dos artigos 5º, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, a delegação, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e punir no que concerne ao exercício de atividades profissionais."
Importante salientar, por oportuno, que antes mesmo do julgamento da referida ADIN, o Supremo Tribunal Federal já tinha enfrentado o tema no Mandado de Segurança n.º 22.643-9-SC, Relator Ministro Moreira Alves, por votação unânime, em que se decidiu que:
"(...) – Os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, são autarquias federais sujeitas à prestação de contas ao Tribunal de Contas da União por força do disposto no inciso II do artigo 71 da atual Constituição."
Cabe destacar trecho do voto condutor do Relator, na passagem onde diz que:
"Esses Conselhos – o Federal e os Regionais – foram, portanto, criados por lei, tendo cada um deles personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exercem eles a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da Constituição Federal, é atividade tipicamente pública. Por preencherem, pois, os requisitos de autarquia, cada um deles é uma autarquia, embora a Lei que os criou declare que todos, em seu conjunto, constituem uma autarquia, quando, em realidade, pelas características que ela lhes dá, cade um deles é uma autarquia distinta."
Antes disso, o antigo Tribunal Federal de Recursos (TRF) havia reconhecido a natureza jurídica de autarquia federal com relação ao Conselho Regional dos Representantes Comerciais de Brasília (Ministro Moacir Catunda, AI 40.892-DF, AI 40.907-DF, DJU 03.09.1980). O Superior Tribunal de Justiça, ratificando o posicionamento do TRF, editou a Súmula 66, dizendo que Compete à Justiça Federal processar e julgar execução fiscal promovida por conselho de fiscalização profissional, no entendimento de que, sendo autarquias federais, as ações em que são autores ficam afetas à Justiça Federal.
Ora, o desfecho do tema não poderia ser diferente, pois basta um simples cotejo com o Decreto-Lei n.º 200/67, Estatuto da Reforma Administrativa Federal, no seu art. 5º, para verificarmos que os conselhos de fiscalização das profissões liberais se enquadram perfeitamente na forma de autarquias. Segue o artigo:
Art. 5º. Para os fins desta lei, considera-se:
I – Autarquia – o serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio próprio, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
Todos os conselhos profissionais são criados por lei, dotando-os de personalidade jurídica. Citem-se, a título de exemplo, os conselhos federais de farmácia e de medicina, criados respectivamente pelas Leis 3.820/60 e 3.268/57.
As atividades são típicas da Administração Pública. Os conselhos são órgãos delegados do Estado para o exercício da regulamentação e fiscalização das profissões liberais. A delegação é federal tendo em vista que, segundo a Constituição da República, a teor do art. 21, XXIV, compete à União Federal organizar, manter e executar a inspeção do trabalho, atividade típica de Estado que foi objeto de descentralização administrativa, colocando-a no âmbito da Administração Indireta, a ser executada por autarquia, pessoa jurídica de direito público criada para esse fim.
Além disso, os conselhos de fiscalização são detentores de autonomia administrativa e financeira, característica essencial de uma autarquia, cujo patrimônio, próprio deles, é constituído pela arrecadação de contribuições sociais de interesse das categorias sociais, também chamadas de contribuições parafiscais, tendo nítido caráter tributário. Nesse ensejo, cabe enfatizar que, já que as contribuições possuem natureza tributária, segundo o art. 119 do Código Tributário Nacional, "sujeito ativo titular da obrigação é a pessoa jurídica de direito público titular da competência para exigir o seu cumprimento."
Assim, não há arrimo para dúvidas de que os conselhos de fiscalização das profissões liberais têm natureza jurídica de autarquia e, como tal, devem se portar.
A questão de ser uma autarquia especial, sui generis, corporativa ou outra nomenclatura que se queira empregar não desnatura a essência de pessoa jurídica de direito público, que está atrelada aos diversos princípios e normas que regem a Administração Pública.
Há quem defenda, contudo, que os conselhos não seriam autarquias por ausência de supervisão ministerial a consubstanciar a tutela ou controle administrativo dos entes descentralizados pelo ente central.
Acontece que a supervisão ministerial não constitui fator essencial para caracterizar um ente como autarquia. Ora, nos casos de descentralização administrativa, a regra é a autonomia dos entes descentralizados e a exceção é o controle destes últimos pela administração central, somente quando previstos em lei e nos estreitos limites desta.
A supervisão ministerial está prevista no art. 19 do Decreto-lei 200/67.
Como esse controle é uma exceção e está previsto em lei, nada obsta que lei posterior que crie um ente descentralizado deixe de prever tal controle, sem que com isso exclua esse ente da administração indireta ou desfigure sua natureza.
A propósito, o professo CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELO (In: Curso de Direito Administrativo. 14 ed., São Paulo: Malheiros, 2002, p. 141), em nota de rodapé de sua obra, quando comenta o controle das autarquias, assim se manifestou:
"’É verdade, entretanto, que como este diploma não tem força jurídica superior a qualquer outra norma de nível legal, a lei que ulteriormente venha a criar uma determinada autarquia pode configurar-lhe um âmbito de liberdade mais ou menos extenso do que o estabelecido no Decreto-lei 200, pois, como é claro, lei posterior que revoga a anterior quando com ela incompatível."
Assim, não há como fugir da condição de autarquia pelo simples fato de não haver supervisão ministerial.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante disso, a partir da constatação da natureza jurídica de autarquia federal dos conselhos federais, e tomando-a como premissa primária, as conseqüências jurídicas daí decorrentes ficam afetas ao regime jurídico administrativo, trazendo para os conselhos as mesmas prerrogativas e restrições da administração pública indireta.
Daí em diante, pode-se concluir que esses entes têm as mesmas vantagens e privilégios da administração, mas também têm os mesmos ônus, devendo realizar concurso público para admissão de seu pessoal, seguir as regras do regime jurídico do pessoal que estabelecer, realizar licitação, dentre outros consectários desse regime de caráter publico.
Os conselhos que ainda se portam como entidades privadas deverão se adequar estrutural e funcionalmente para usar a roupagem de autarquia federal, a fim de não perderem a legitimidade de seus atos, pois, se não se conduzirem dessa forma, estarão desrespeitando a própria Constituição.
NOTA
1. Os dispositivos impugnados da Lei 9.649/98 foram o art. 58, caput e os parágrafos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º. À exceção do § 3º, considerado prejudicado em face da modificação do texto original da constituição pela Emenda Constitucional n. 19/98, todos os demais foram suspensos.
Artigo obtido através do sítio da internet Jus Navigandi, disponível através do seguinte link: http://jus.uol.com.br/revista/texto/9082/a-natureza-juridica-dos-conselhos-fiscais-de-profissoes-regulamentadas
ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO:
Os conselhos são "autarquias sui generis"
O entendimento desta Corte firmou-se no sentido de que os conselhos federais e regionais que fiscalizam o exercício profissional não se sujeitam ao disposto nos artigos 37, II, e 41 da Constituição Federal, uma vez em que detêm autonomia administrativa e financeira. Nessa condição, seus empregados podem ser dispensados imotivadamente, pois não têm estabilidade no emprego. A propósito trago à colação os seguintes precedentes:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ESTABILIDADE. DISPENSA IMOTIVADA. EMPREGADO DE CONSELHO PROFISSIONAL. REINTEGRAÇÃO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. A jurisprudência desta C. Corte perfilha do entendimento de que os conselhos federais e regionais de fiscalização do exercício profissional, por possuírem autonomia administrativa e financeira, não se submetem ao mandamento constitucional inserto nos artigos 37, II e 41. Portanto, indevida a reintegração pretendida. Agravo de instrumento desprovido. (AIRR-56440-76.2009.5.03.0071, Relator Ministro: Aloysio Corrêa da Veiga, Data de Julgamento: 09/02/2011, 6ª Turma, Data de Publicação: 18/02/2011)
A) RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO RECLAMANTE - EMPREGADO DE CONSELHOS REGIONAIS OU FEDERAIS DE FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL - OBRIGATORIEDADE DE A CONTRATAÇÃO SER PRECEDIDA DE CONCURSO PÚBLICO - INAPLICABILIDADE DA ESTABILIDADE DOS ARTS. 41 DA CF E 19 DO ADCT. 1. Esta Corte Superior firmou entendimento no sentido de que os conselhos regionais e federais de fiscalização do exercício profissional não possuem natureza autárquica em sentido estrito, ao contrário, são autarquias -sui generis-, dotadas de autonomia administrativa e financeira, não lhes sendo aplicáveis as normas relativas à administração das autarquias federais. 2. Em consequência, o contrato de trabalho firmado entre as partes, embora não precedido de concurso público, é válido, haja vista que o disposto no art. 37, II, § 2º, da CF não se aplica à presente hipótese. 3. Os trabalhadores contratados pelos conselhos regionais e federais de fiscalização do exercício profissional, por não se encontrarem regidos pelas normas que regulam a administração pública direta e as autarquias públicas típicas, não detém estabilidade no emprego, não havendo obrigatoriedade de a dispensa desses empregados ser precedida de motivação, tendo em vista que o disposto no art. 41 da CF não se aplica aos referidos entes paraestatais. (...)-. (Processo: RR - 31000-90.2007.5.09.0068 Data de Julgamento: 13/10/2010, Relatora Juíza Convocada: Maria Doralice Novaes, 7ª Turma, Data de Publicação: DEJT 22/10/2010);
-AGRAVO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. CONCURSO PÚBLICO. REINTEGRAÇÃO. CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA. O entendimento desta Corte segue no sentido de que os conselhos federais e regionais que fiscalizam o exercício profissional não se submetem ao comando inserto nos artigos 37, II, e 41 da Constituição Federal, na medida em que detêm autonomia administrativa e financeira. Desse modo, seus empregados podem ser dispensados imotivadamente, pois não possuem estabilidade no emprego. Agravo a que se nega provimento.- (Processo: AgR-AIRR - 50040-17.2007.5.10.0008 Data de Julgamento: 22/09/2010, Relator Ministro: Pedro Paulo Manus, 7ª Turma, Data de Publicação: DEJT 01/10/2010);
-CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. EMPREGADOS. ESTABILIDADE. Esta Corte tem entendido que os empregados dos conselhos de fiscalização de exercício profissional não gozam da prerrogativa da estabilidade prevista no art. 41 da Constituição da República. Recurso de Embargos de que se conhece e a que se nega provimento.- (Processo: RR - 120000-91.2006.5.10.0009 Data de Julgamento: 02/04/2009, Relator Ministro: João Batista Brito Pereira, Subseção I Especializada em Dissídios Individuais, Data de Publicação: DEJT 17/04/2009).
http://aplicacao5.tst.jus.br/consultaunificada2/inteiroTeor.do?action=printInteiroTeor&format=html&highlight=true&numeroFormatado=RR%20-%20722885-55.2005.5.12.0026&base=acordao&rowid=AAANGhAA+AAAK67AAS&dataPublicacao=29/04/2011&query=conselho%20regional%20de%20medicina
Finalizando....
http://aplicacao5.tst.jus.br/consultaunificada2/inteiroTeor.do?action=printInteiroTeor&format=html&highlight=true&numeroFormatado=RR%20-%20722885-55.2005.5.12.0026&base=acordao&rowid=AAANGhAA+AAAK67AAS&dataPublicacao=29/04/2011&query=conselho%20regional%20de%20medicina
Finalizando....
NÃO HÁ ESTABILIDADE
O relator do processo na Primeira Turma, ministro Vieira de Mello Filho, ao analisar o agravo, explicou que, embora impropriamente intitulados entidades autárquicas, os Conselhos Regionais não se inserem no âmbito da Administração Pública Direta ou Indireta, assim como não são autarquias em sentido estrito. Trata-se de entes paraestatais, cujos empregados não são alcançados pelas normas que disciplinam as relações dos servidores públicos.
Vieira de Mello ainda ressaltou que a jurisprudência do TST segue o entendimento de que os conselhos federais e regionais, por possuírem autonomia administrativa e financeira, não se submetem aos mandamentos constitucionais inserto nos artigos 37, II, e 41 da CF. Com isso, seus empregados não usufruem de estabilidade, sendo cabível a dispensa imotivada.
TRT-MG - HÁ ESTABILIDADE
A 10ª Turma do TRT-MG manteve a sentença que declarou nula a dispensa imotivada de um farmacêutico concursado e determinou a sua reintegração, com a condenação do Conselho Regional de Farmácia de Minas Gerais ao pagamento dos salários vencidos e vincendos. É que, embora os conselhos profissionais estejam submetidos a um regime legal próprio, eles integram a Administração Pública Autárquica, sendo, portanto, ente de direito público. Por esta razão, os conselhos profissionais estão disciplinados pelas normas constitucionais relativas a concurso público e estabilidade.
Em seu voto, a relatora do recurso do CRF, juíza convocada Taísa Maria Macena de Lima, citou alguns precedentes do próprio TRT-MG, nos quais as Turmas julgadoras firmaram o entendimento de que os conselhos de fiscalização profissional possuem natureza jurídica autárquica, tanto é que seus bens gozam da garantia legal de impenhorabilidade, nos termos do artigo 730 do Código de Processo Civil. A juíza destacou, em especial, uma decisão do TRT mineiro que negou aos empregados dos conselhos profissionais o direito à negociação coletiva, exatamente por ser o empregador uma autarquia federal.
Portanto, no entender da magistrada, a hipótese atrai a aplicação da Súmula 390 do Tribunal Superior do Trabalho, a qual estabelece, em seu inciso I, que o servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é beneficiário da estabilidade decorrente da admissão através de concurso público. Embora na Súmula não tenham sido mencionados expressamente os conselhos profissionais, a juíza ressaltou que estes estão compreendidos na expressão administração autárquica. Assim, seus empregados são disciplinados pelas normas legais aplicáveis aos entes da Administração Pública.
As autarquias corporativas têm por objeto a congregação de determinada categoria profissional, e realmente, não prestando serviços públicos, em sentido estrito, porque os serviços são destinados aos seus filiados e/ou inscritos. Noutro giro, a atividade desenvolvida por tais autarquias interessa à sociedade, na medida em que pune e impede a atuação do mau profissional - benefício indiretamente prestado à sociedade - finalizou a magistrada, reconhecendo que o reclamante faz jus à estabilidade decorrente da nomeação em virtude de concurso público e considerando que foi arbitrário o ato de dispensa praticado pelo reclamado, sem procedimento administrativo prévio.
( nº 00736-2008-108-03-00-6 )
Em seu voto, a relatora do recurso do CRF, juíza convocada Taísa Maria Macena de Lima, citou alguns precedentes do próprio TRT-MG, nos quais as Turmas julgadoras firmaram o entendimento de que os conselhos de fiscalização profissional possuem natureza jurídica autárquica, tanto é que seus bens gozam da garantia legal de impenhorabilidade, nos termos do artigo 730 do Código de Processo Civil. A juíza destacou, em especial, uma decisão do TRT mineiro que negou aos empregados dos conselhos profissionais o direito à negociação coletiva, exatamente por ser o empregador uma autarquia federal.
Portanto, no entender da magistrada, a hipótese atrai a aplicação da Súmula 390 do Tribunal Superior do Trabalho, a qual estabelece, em seu inciso I, que o servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é beneficiário da estabilidade decorrente da admissão através de concurso público. Embora na Súmula não tenham sido mencionados expressamente os conselhos profissionais, a juíza ressaltou que estes estão compreendidos na expressão administração autárquica. Assim, seus empregados são disciplinados pelas normas legais aplicáveis aos entes da Administração Pública.
As autarquias corporativas têm por objeto a congregação de determinada categoria profissional, e realmente, não prestando serviços públicos, em sentido estrito, porque os serviços são destinados aos seus filiados e/ou inscritos. Noutro giro, a atividade desenvolvida por tais autarquias interessa à sociedade, na medida em que pune e impede a atuação do mau profissional - benefício indiretamente prestado à sociedade - finalizou a magistrada, reconhecendo que o reclamante faz jus à estabilidade decorrente da nomeação em virtude de concurso público e considerando que foi arbitrário o ato de dispensa praticado pelo reclamado, sem procedimento administrativo prévio.
( nº 00736-2008-108-03-00-6 )
APROVEITA E LÊ ISSO (Conselho Deliberatiivo de instituição de previdência privada - TST reconhece estabilidade no emprego)
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